推进中国高等教育财政改革的战略选择

　　当然，从近年来政府对教育投入的总量来看，财政拨款有较大幅度增长。1998—2002年，全国教育经费累计投入20265亿元，其中，财政性教育经费支出累计13431亿元，分别比前5年累计增长了119．8％和92．2％；财政性教育经费占GDP的比重逐年提高，从1998年的2．59％提高到2002年的3．41％。这个投入离《中国教育改革和发展纲要》提出的财政性教育经费占国民生产总值的比例达到4％的目标，尚有较大距离。应当说明的是，以上是就总的教育经费而言，具体到高等教育经费，约占教育总财政投入的20％左右。因此中国高等教育财政性经费在国家总教育经费不足以及高等教育财政经费占总教育经费比例不高的双重作用下显得捉襟见肘。
　　(二)高等教育经费的主渠道薄弱、结构不合理。
　　中国的高等教育经费处在由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制的过渡阶段。1978年以前，中国高等教育的98％来自国家财政拨款。1985年，在改革高等院校助学金制度后，高等教育经费中已包含了少量的学杂费和培养费。1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度，把原来的助学金改为奖学金、助学金和贷学会制度，并鼓励高等院校拓宽经费来源渠道。1993年后，根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，全面推行国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一改革，进一步明确了投资主体的多元化、投资形式的多样化格局，强调了国家财政的主渠道作用。但正如前所述，中国高等教育财政性经费又正面临很大的压力，中国财政性教育经费占国民生产总值的比例过低，并且高等教育的财政经费也只占总财政性教育经费的 20％。所以，中国的高等教育经费的主渠道还很薄弱。中国高等教育经费的绝大多数由政府投入，这不仅对高等教育经费财政造成巨大压力，而且也引发了社会不公平问题。近年来政府的财政拨款虽然已经逐年递减，但其所占比重仍然偏高，说明中国的高等教育仍没走出市场化的道路，辅助渠道还没完全发挥其应有的作用。另外，中国对专门针对教育而征收的税费比例又过低，近年来一直低于1％，没有很好的发掘教育税这一条教育经费来源渠道。
　　高等教育学生缴纳的学杂费应是高等教育经费的重要来源渠道，也是高等教育走向市场化的基础。虽然多年来中国高等教育学杂费呈上升趋势，但还是偏低，而且相当部分的学生是免收学费的，并且还能领取助学金，即所谓的“公费”生。这不仅对高等教育财政经费造成巨大的压力，也不利于中国高等教育的长期规模发展。因为考虑未来中国高等教育的进一步扩展，在校生数量的增长和生均成本水平的提高两个因素结合。会使高等教育经费需求的增长速度远远高于国家财政收入的增长，在这种情况下要保持高等教育经费在高等教育经费来源中的比重，必将会使国家财政面临更加巨大的压力。此时财政性高等教育经费在高等教育经费来源中份额也必将下降。而从非财政经费来源看，学费收入必然要起到主要的作用。因为高等院校学费收入是当前中国高等教育所有经费来源中惟一与在校生人数直接关联，能够随着在校生规模的扩大成比例的增长。同时鉴于成本水平是确定学费水平的重要依据，学费收入也较容易随生均成本水平的提高而增加。然而，高等教育学杂费在中国高等教育经费来源中所占比例十分有限，所以，高等教育学杂费持续偏低也是引起中国高等教育经费紧张的主要原因。
　　(三)财政性教育经费事权、财权不统一。
　　中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。1999年财政部将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中。由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。二是教育发展和政府对教育的拨款脱节。三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。
　　教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，明显违背了《教育法》的有关规定。导致政府有关部门只注重根据财力的大小作教育预算，是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。因此，事权和财权的分离是中国的教育财政预算管理中的一大弊病，还有待改革。
　　(四)高等教育拨款依据和收费标准不合理，不科学。
　　中国高等教育财政的拨款依据，长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩。1949年至 1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数。1985年至今，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化：由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的；“专项补助”则依据各高校发展的特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准后拨给。1985年以前的拨款依据，实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。此后虽然采用了新的拨款模式，但由于新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍反映不出当年物价波动对生均成本增减的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。在当前中国高等教育经费十分紧张的情况下，合理高效地使用教育资金，提高资金使用效率就显得非常重要，因此中国的高等教育拨款依据有待合理科学的改革。
　　另外，中国现行教育法和有关行政规章也均未对学费标准做出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这就导致了操作上的主观性和随意性。而国外许多国家对高等教育的收费标准均有明确规定，如澳大利亚政府曾规定高校基本收费标准为直接教育成本的20％；美国高等院校生均学费占居民人均可支配收入的比例，从20世纪60年代至 80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在 10％左右，私立院校在45％—50％之间。学费占高等学校学生直接成本的比例，印度为18％，肯尼亚公立和私立学校分别为11％和42％，印度尼西亚公立和私立学校分别为11％和20％(钟宇平、陆根书，1997)。而且在收费政策上还存在着较大非市场因素的影响，其表现在于：一是本专科学费由政府统一定价，无质量差异和地区差异，成本与收费价值背离；二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制，既不符合教育公平的原则，也不符合成本回收原则。在实行高等教育收费的国家，成本回收是按市场化原则来实行的，个人收益率与成本回收率成正比。学习层次越高学费越高，学校越好学费越高。按照“受益原则”，不仅是谁受益谁付费，而且受益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化，造成了价格机制不能合理的调节高等教育这一特殊产品的供求。从而在供求不均衡的状态下，造成了高等教育资源使用效率的低下和资源浪费。

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]  下一页