义务教育学校绩效工资制度猜想

 

                              袁海军

 

             （吉林省教育科学院，吉林 长春     130022）

 

【摘    要】从2009年1月1日起，我国义务教育学校开始推行教师绩效工资制度。这对于依法保障教师收入水平，激发广大教师积极投身教书育人事业，吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教具有重大意义。推行教师绩效工资制度，关键要解决好三个问题：增加财政投入，保障教师平均工资不低于当地公务员水平；完善考核办法，确保绩效考核指标不与升学率挂钩；统筹绩效考核工作，促进义务教育均衡发展。

【关 键 词】义务教育；教师绩效工资制度；教育人事制度改革

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1005-5843（2009）02-0008-03

 

    根据国务院安排，从今年1月1日起，义务教育阶段教师实施绩效工资制度。为落实这一规定，2月5日教育部出台了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，制定了详细的实施方案。在义务教育学校实行教师绩效工资制度，是对教育人事制度的深化改革，也是党和国家持续推进教育优先发展战略的又一重大举措。方案甫一公布，就在社会各界产生了强烈反响，广大教师尤其是中小学教师对此给予了高度评价和热切期望，但也有不少人对这项制度能否得到落实抱有怀疑态度。因此，正确领会国务院及教育部文件精神，消除疑虑、增强信念，是当前顺利推行义务教育学校教师绩效工资制度的重要前提。

    猜想一：如何保障教师平均工资不低于当地公务员水平

   （一）教师平均工资低于公务员是不争的事实

    近几年来，随着义务教育经费保障新机制的逐步确立，尤其是国家实行教师工资县级统筹，并加大转移支付力度之后，确保了教师基本工资按时足额发放，并解决了拖欠教师工资的老大难问题，中小学教师收入有了明显增长。据《中国劳动统计年鉴》统计，2006年全国普通小学教职工人均工资收入比2002年增长了58.2%，普通中学增长了63.2%。但从总体上看，义务教育学校教师工资收入水平依然偏低。据教育部日前发布的2008年《国家教育督导报告》披露，2006年全国有273个县（占区县总数的8.5%）的小学教职工和210个县(占6.5%)的初中教职工人均年工资收入低于1.2万元，人均月工资收入不足1000元。其中河南、陕西、山东尤为突出，小学教职工人均月工资收入低于1000元的县占本省县数的比例分别为34.1%、21.2%和18.2%；初中分别为25%、20.7%和18%。《报告》还表明，2006年全国普通小学、普通中学（包括初中与高中）教职工年均工资收入为17729元和20979元，分别比国家机关职工年均工资收入低5198元和1948元。教师工资收入水平低，是造成农村尤其是边远地区教师队伍不稳定，难以吸引优秀人才从教的主要原因。相形之下，公务员因其较高的收入和重要的社会地位，其职业受到越来越多大学毕业生的追捧，每年一度的公务员考试成为竞争最为激烈的“中国第一考”。据国家人事部统计，2005年中央、国家机关面向社会招考公务员，报考与计划录取比例为37∶1；2006年报考与计划录取比例为48.6∶1，2007年为42∶1，到2008年这一比例又上升到46：1，考试报名人数达到创纪录的64万人。当然，要想在近期内使教师地位达到像公务员一样显赫是不现实的，但力争使他们的工资达到甚至超过当地公务员的平均水平仍然是可行的，而当前推行绩效工资制度则是提高中小学教师收入水平的一次重要机遇。

   （二）比照公务员落实教师工资标准是依法治教的要求

    国务院批准的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，绩效工资总量和水平的核定，要按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定，绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。这对于广大教师来说绝对是一个利好消息，而这项政策能否落实到位，则成为衡量教师绩效工资制度改革成败的试金石。实际上，“教师工资不低于公务员”并不是一个新提法。《教师法》早在1994年就作出规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”2006年修订后实施的《义务教育法》第三十一条再一次明确规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”从《教师法》中规定“应当不低于或者高于”，到《义务教育法》规定“应当不低于”，尽管提法越来越务实，但具体目标的落实始终缺乏一个明确的时间表。因此在一些地方，特别是在广大农村偏远地区，这一规定并未得到有效落实。义务教育学校教师工资偏低甚至被拖欠，严重影响了他们的工作热情，阻碍了义务教育的普及和教育质量的提高。国务院推行的绩效工资制度尽管提出了具体的实施目标和步骤，但人们的担忧并没有因此而减轻。因为从法理上讲，《教师法》与《义务教育法》的效能高于国务院及教育部出台的两个《指导意见》。因此，问题的核心在于切实将教师工资落实到位，这直接体现国家对义务教育的重视程度，并使法律的严肃性得到进一步确认。

   （三）完善义务教育经费保障机制是根本措施

    教师工资主要源于国家财政教育预算，因此地方各级人民政府应当在财政预算中将义务教育经费予以单列。国家和各级政府必须像保障公务员待遇那样保障教师的待遇，使他们在享受国家和各级政府提供的保障方面，不应与公务员有高下之分、先后之别。因此，更为合理的做法是将教师工资纳入公务员工资序列，与公务员工资实行统一保障。在此基础上，深化推行三项制度改革：一是建立义务教育国家公务员制度，将教师工资纳入公务员工资序列管理。在美、英、法、德、日、韩等国，义务教育教师是特殊公务员（或准公务员），其工资待遇完全按国家公务员管理。二是完善义务教育经费保障问责机制。对于政府部门履行《义务教育法》关于教育经费投入责任的问责，应该由同级人民代表大会进行，并由他们审批义务教育经费预算方案，监督政府执行教育经费投入的情况。三是改革义务教育经费划拨方式。目前的做法是中央政府把经费划拨到到省里，省划拨到县，县划拨到乡，这种层层拨款的体系，实际上是把拨款权集中在政府部门手中。学校要获得经费，必须不断跑政府，这也给政府部门截留、挪用资金提供了可能。近年来中央政府、省级政府转移支付被层层挪用的现实表明，在我国建立把义务教育经费直接划拨给学校账号的新体系已刻不容缓。