推进中国高等教育财政改革的战略选择

一、中国高等教育财政体制的演进

　　新中国成立后中国高等教育财政体制，概括起来可以分为以下三个主要阶段：
　　(一)中央统一财政与分级管理(1949—1980年)。
　　1949年新中国成立以后中央实行了高度集中的计划经济体制，相应地也建立起了高度集中的财政体制。当时各项经费包括教育经费均由国家财政统一列支。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省(直辖市、自治区)、市、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟订教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府进行统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省(直辖市、自治区)制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。这种高度集中的教育财政管理体制是与当时高度集中的政治体制相吻合的。但这种过分集中的教育财政管理体制，不利于发挥地方政府发展教育的积极性，影响了地方高等教育发展的进程。
　　(二)地方负责与分级管理(1980—1993年)。
　　1980年，中国财政体制进行了重大改革，国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制。即由中央政府统一管理国家全部财政收支的中央财政体制，变为中央和地方分级管理财政收入与支出的分级负责的新财政体制。与此相适应，财政用于高等教育的支出，根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方财政各自负担。中央院校仉由中央政府负责，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。高等院校办学经费也开始由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。
　　1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等院校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费。”1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度，把原来的助学金制度改为奖学金、助学金和贷学金制度，并鼓励高校拓宽经费来源。这样就把地方高等教育的管理权和责任同时交给了地方政府，使它们可以根据本地区社会经济发展对人才的需求，适当调整本地区的高等教育机构，调动了各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性。1989年，原国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本回收制度。当年，全国大部分高等院校开始收取每年100—300元学费，开始了将国家负担全部高等教育费用的旧体制转变为由国家和个人分担高等教育费用的新体制的改革过程。 1992年中国高等教育开始较大范围的推行招生收费制度改革，自费学生的比例得到提高，学费水平也得到提高。同时为了使高等教育主动适应社会主义市场经济的需要，更好地贯彻教育公平性原则，转变高校的培养机制，激励学生奋发学习，提高教育质量，原国家教委提出了逐步实行公费、自费并轨的思路。
　　(三)教育财政的新体制(1993年以后)。
　　改革开放以前，中国三级教育对学生普遍实行免费教育的制度，教育经费全部由政府负担。在高等教育和中等职业技术教育阶段，政府还为学生提供助学金(生活费)和免费提供医疗、住宿及部分交通费。这种教育财政制度在改革开放后，尤其是20世纪80年代后半期，受到理论上的质疑。
　　在市场经济下，受教育是可以获得预期经济和非经济收益的，因而受教育者或其家庭应付出一定的代价，应交纳一定的学费，作为获得回报的投资。同时，非义务教育，尤其是高等教育，目前还是选择性而非普及性教育，如果只有部分或少部分人才能接受非义务教育，而采取“免费”政策，等于多数人承担纳税负担，少数人收益，有悖于公平。因而在市场经济中，对非义务教育征收学费，是一种合理的制度安排，也是缓解教育经费短缺的有效途径。况且，20世纪80年代以后，随着中国居民收入水平的明显提高，对非义务教育征收学费也逐渐成为可能。鉴于此种认识，中国从1989年开始对高等教育受教育者象征性征收学费，并于90年代中期将其普遍化，对非义务教育普遍实行收费制度。1993年2月中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，并将上海外国语大学和东南大学作为收费并轨试点院校，当年进入这些院校的新生统一交纳学费，此后并轨试点院校逐年扩大，虽然这时的收费标准仍然比较低，但“并轨”的实践从客观上推进了中国高等教育成本分担程度的提高。1995年9月，全国人大正式颁布了《教育法》，这两项法案的颁布都提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制，从而在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位。1997年在经过几年的“并轨”过渡之后，中国高等教育开始全面实行收费制度。
　　这种规定在新中国教育史上还是第一次，它体现了教育与经济发展的关系，约束了中央和地方政府的行为，为财政性教育经费的增长和教育财政拨款增长伴随经济发展而稳定增长提供了法律保证。

　　二、中国高等教育财政现存问题分析

　　中国高等教育财政的改革，已取得相当的成效，但仍存在不容忽视的问题，直接影响高等教育财政行使其职能的特定方式和政策工具的作用效率与效果，主要体现在以下方面：
　　(一)财政压力巨大，高等教育经费不足。
　　目前中国的高等教育经费严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足。在中国高等教育规模不断增长的情况下，教育经费不足以至影响高等教育事业发展的问题日显突出。衡量一个国家教育经费多少的主要标志，是看教育经费占国民生产总值(GNP)的比例。从20世纪70年代到 90年代，中国每年教育经费占当年GNP的比例，各年都在2％左右，总是占世界各国的倒数第十几位。世界上发达国家的教育经费一般占GNP的 5％—7％，而与中国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般占GNP的4％左右。如要按人均教育经费算，中国更少得可怜。
　　中国教育投入之所以这样低，固然与中国人口多、包袱重、经济实力不强有关，但这并不是因为国家经济实力不是造成的。其主要原因在于国家对教育的重视程度不够，是投资导向的失误。解放后，中国重视工业的发展是正确的，但是忽视了教育的地位和作用，把发展教育事业作为非生产性投资。采取“一工交，二财贸，剩下多少给文教”的投资政策，在这种剩余原则的指导下，教育所得到的投资很少。中国在过去20年中(1978— 1998年)，国民生产总值以年平均9．8％的速度递增，经济实力明显提高，但国家财政对教育的投入并没有大幅度的提高。一般来说，当一个国家的国民生产总值的年平均增长速度超过5％时，教育投入应有大幅度的增长。由于政府在教育上的投资未能与经济发展速度同步增长，故财政性教育经费支出占国民生产总值的比例一直不高。

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